华北空管局2023新员工军训正式开训

来源：优胜劣败网编辑：哈狗帮时间：2025-04-05 16:32:49

因此，通过将那些原本应由社会承担或市场调节、基层负责的职能转出去，最大限度地增强政府把握全局的宏观调控职能和核心职能。

判例3将未适用具体法律条款，未告知原告享有陈述、申辩的权利解释为违反行政正当程序的要求，判例4将应当遵循公开、公平、公正的原则，应当听取行政相对人的陈述和申辩列为正当程序的内容，这些判例虽然没有多少新意，但它们至少拓展了正当程序原则的适用领域。顺庆区安监局邮寄送达行政处罚告知书因原址查无此人和原写地址不详为由被退回，顺庆区源艺装饰广告部并未收到该行政处罚告知书，故法院以顺庆区安监局未履行《行政处罚法》第31条的告知义务，依据该第41条认定作出的行政处罚决定不成能成立。

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如果行政程序并非轻微违法，即使对原告的权利不产生实际影响，也不构成程序瑕疵，而是违反法定程序。法院认为：被上诉人昆明市规划局作出昆规法罚(2006)0063号行政处罚决定之前，没有告知第三人东华街道办事处作出处罚决定的事实、理由及依据和第三人东华街道办事处依法享有的权利，一审判决认定程序违法，并无不当。[18]陈振宇在考察了自2015年以来497个判例之后发现，程序轻微违法的情形是，（1）超期作出行政行为。[56] 王玎，见前注[16]，第191页。因为，在司法实践中大量的行政行为‘问题适法，动辙被以‘瑕疵评介，不仅纵容了行政行为的随意性，模糊合法性审查标准的边界，而且更为值得警醒的是导致‘法律工具主义的抬头，最终影响司法权威。

但如行政复议决定书超过法定期限两天送达这样的情形，对原告权利究竟产生何种实际影响，能够通过其举证确定吗？所以，实务中原告可能往往只能提出一个主张，并无证明加以支持，那么，在这样的情况下，法院在裁判中能否有所作为呢？一位法官说：在对行政相对人的调査显示，受访者普遍表示法院未进行实际调査，亦无客观评定标准，裁判文书未阐明如何对原告权利不产生影响。被告乡政府在婚姻登记程序上存在瑕疵，虽然影响对婚姻状况判断，但不足以推翻既已领取结婚证而产生的法律效力。[18] 有论者指出，审查机关应当具有相应的解释权才能开展相应的合法性审查，因而省、自治区人大常委会只能依据其各自的省级地方性法规对设区的市的地方性法规进行合法性审查，不得依据法律对提请备案的法律规范进行审查。

从我国法治建设的实践来看，权力清单制度主要在以下四种情形下对合法性审查进行补充。从外延来看，没有法定依据包括没有法律、法规或规章依据，[23]也包括作为依据的规章或法规同上位法不一致或相抵触，这实际上是从形式上对行政职权的规范依据进行合法审查并予以结果宣告。我国合法性审查制度主要包含两项内容。根据我国《立法法》第97条的规定，合法性审查主体限于依法享有法律、法规及规章制定权的立法机关，因此权力清单的编制主体并不能涉足严格意义上的合法性审查。

部分常委会组成人员在审议中认为，限制机动车通行涉及公民财产权的行使，应当慎重。[13]无独有偶，为了推进美丽乡村建设，着力解决看得见的管不着、管得着的看不见这一行政监管领域的突出问题，江苏省南通市人大常委会从农村普遍存在畜禽养殖的现状出发，拟在《南通市畜禽养殖污染防治条例（草案）》中直接赋予乡镇人民政府环境保护方面行政处罚权。

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权力清单制度蕴含的实质合法的价值取向体现了功能主义控权模式的要求，反映了从消极行政向积极行政转变的基本面向。[2] 参见[英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第85页以下。权力清单制度对实质合法的追求在很大程度上也满足了我国简政放权改革实践的新期待。权力清单制度作为我国法治政府建设的一项重大改革举措，一方面从我国现行法律体系出发，坚守依法行政原则底线，通过对作为行政职权依据的法律规范的梳理，摒弃以与上位法相抵触的下位法作为职权依据，坚决杜绝法外授权。

[4] 例如，1998年至2006年上半年，全国共审查地方性法规、规章和规范性文件约15000件，对其中的1296件进行了重点审查，对存在问题的328件进行了不同方式的处理。无论是批准生效还是备案审查，都是以上位法为依据对法律规范展开的直接审查，我国行政诉讼及行政复议中的规范性文件附带审查，也是直接针对规范本身展开的。二、权力清单制度对实质法治的追求权力清单制度肇始于基层治理实践的创造，[7]后来不断得到党中央文件肯定和确认，并在实践中得以全面实施。[21] 40年来我国改革开放引发了整个社会的巨大变化，因此我国法治建设进程中不仅存在这样的缺口，而且这种缺口还是经常的、巨大的。

[7] 最早见诸报道的权力清单实践是中共河北省邯郸市纪律检查委员会，后被逐步被其他地方接受。正如有学者指出的那样，经过30多年的改革，我国政府的角色意识正在从管理向服务蜕变和演进，推行权力清单制度实际上是对这种蜕变和演进成果的确认和锁定。

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不过，近年来全国人大常委会法工委日益频繁发布纠正地方立法违法立法的督办函表明，批准生效这种合法性审查过滤机制的作用远远没有得到有效发挥。批准生效是一种未雨绸缪式的预防性审查，借助此种审查方式，上级人大常委会将在很大程度上将不符合宪法和上位法具体规定或基本精神的法律规范扼杀在摇篮之中。

[24]同样的道理，推行权力清单制度不只是在制度上、实践中补强我国合法性审查机制，助力我国社会主义法治建设，更为重要的是，权力清单制度一定程度上还肩负着合法性审查观念的更新和重塑的历史使命。相关立法尽管未对备案机关在多长的时间限度内完成备案程序作出具体规定，但是面对源源不断报备的法律规范，备案机关若不能在合理的时间内完成备案审查程序，不仅会造成合法性审查久拖不决的状况，而且难以真正有效地完成备案审查的任务。除了晒权作为清单的结果公示外，清权、减权、制权和清单的动态调整等均具有补充合法性审查之功能。[11]当下，我国社会变革无疑对法治建设提出了新的要求和期待。我国合法性审查制度具有明显的时间刚性。[19]显然，无论是我国《宪法》还是我国《立法法》，在创设我国合法性审查机制时都是建立在立法权相对集中，尤其是立法权主体层级相对较高基础上的，立法权主体的不断扩容实际上在一定程度上打破了合法性审查机制设定时的平衡状态。

[24] 参见江国华：《行政转型与行政法学回应型变迁》，《中国社会科学》2016年第11期。笔者认为，这种对合法性审查的狭义理解虽不乏法理方面的依据，但与我国合法性审查的具体规定不符，也与我国合法性审查的实践相悖。

法律、行政法规另有规定的除外的规定相抵触为由，要求予以修改。从这个意义上看，制权的社会效果与合法性审查并无差异。

只有这样，《指导意见》强调的要把推行权力清单制度与简政放权、政府职能转变等结合起来，形成改革合力，才真正具有革命性的价值。[19] 参见王建学：《论地方性法规制定权的平等分配》，《当代法学》2017年第2期。

这就是说，在合法性审查功能发挥上，批准生效、备案审查等是第一顺序，权力清单制度是第二顺序。安徽、江苏也在2014年底陆续向社会公布了省级人民政府组成部门的权力清单。以浙江省为例，该省早在2014年初就率先发布《浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知》（以下简称：《通知》），[8]对开展权力清单制度实践进行了布置。2013年8月27日，中共中央政治局会议审议通过的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》明确要求，梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单。

在此情况下，就可以通过权力清单制度，将这些逸出合法性审查之网的法律规范所设定的行政职权排斥在清单之外，以实现对合法性审查的补充。他们认为，从纵向来看，可以将法区分为压制型法、自治型法、回应型法等三种类型，而从压制型法经历自治型法，再迈向回应型法是法律发展的内在规律，社会转型期对法律权威的质疑恰恰反映了压制型法向自治型法和回应型迈进的实际状况。

[8] 浙政发〔2014〕8号，浙江省政府办公厅于2014年3月31日发布。自20世纪以来，在实用主义法观念支配下，围绕着控制国家公权力，学界也尝试着超越传统规范主义控权模式，转而进行功能主义的探索。

在大规模修订法律不具有现实可能的情况下，通过权力清单制度就可以在一定程度上满足职能科学这一实质合法的要求。同年召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要推行地方各级人民政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行的流程。

这期间，该市人大常委会法工委先后请示江苏省人大常委会法工委和全国人大常委会法工委，得到清真食品的监督管理可以归属于城乡建设与管理的肯定答复后，该条例的修订程序才得以继续。从实质合法的角度看，权力清单制度从缓解法律规范的稳定性和社会现实变动性之间的紧张关系出发，通过试错或建议，来推动科学立法进而提升社会主义法律体系的整体品质。按照全国人大常委会副委员长王汉斌在该法草案说明中的解释，个案审理中的法院虽没有对规章进行合法性审查的职权，也没有解释法律、行政法规的权力，但参照规章的规定意味着法院完全可以通过灵活处理的方式对其审查并认为其是不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，从而将其排除在裁判被诉行政行为合法性依据的范围之外。[9] 城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1999年版（台北），第5页。

[14] 值得注意的是，2019年1月底中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确提出：推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。事实上，有关权力清单制度的上述两种分析路径也体现了控权理念的发展变化。

这是新时期改革创新和法治关系的根本指导思想和原则，同时也给合法性审查提出了新课题、新期待。[5] 参见1990年3月28日彭冲副委员长在第七届全国人民代表大会第三次会议上、1997年3月10日田纪云副委员长在第八届全国人民代表大会第五次会议上、2013年3月8日吴邦国委员长在第十二届全国人民代表大会第一次会议上所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《全国人民代表大会常务委员会公报》1990年第2期、1997年第2期、2013年第2期。

事实上，除了功能相似外，权力清单制度在实施主体、审查方式、介入时机和结果宣告等方面均有别于批准生效、备案审查等合法性审查机制。另一方面着眼于我国社会主义现代化建设的丰富实践，特别是改革开放40年来，我国在不同的经济社会发展阶段逐步累积起来的社会主义法律体系的复杂性，以功能主义为导向，以政府职能科学为指针，以必要性为限度，谋求国家与社会、政府与市场的合理界限，推动法治政府建设。

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